Da mesma forma que em outros campos de política pública do Brasil, o das relações exteriores mostra relevantes transformações nos anos recentes. Neste caso, constata-se uma combinação de conteúdos substantivos e dimensões institucionais já experimentados no passado com metas e articulações inter-burocráticas e políticas inovadoras. Além de refletir uma progressiva ampliação de interesses e ambições no cenário mundial projetados desde Brasília, este processo tem sido beneficiado pelos ventos globais e regionais que sopram a favor. Esta combinação vem propiciando o desenho de políticas assertivas, que somam posturas individuais brasileiras com posições coordenadas com outros países em desenvolvimento em temas de comércio, reforma financeira, mudança climática, cooperação internacional, paz e segurança.

O Brasil se beneficiou das transformações na economia política global e da difusão de poder na direção dos países emergentes. Mas para se entender a ampliação da agenda externa brasileira nos últimos oito anos, é necessário levar em conta as características da política externa do país neste período. Ao contrário do passado recente, quando a política externa era acessória à estabilidade macroeconômica e tinha função de garantir a credibilidade internacional, na atualidade, a política exterior, pró-ativa e pragmática, é um dos pés da estratégia de governo calcada em mais três pilares: manutenção da estabilidade econômica; retomada do papel do Estado na coordenação de uma agenda neo-desenvolvimentista; e inclusão social e formação de um expressivo mercado de massas¹. Por ter alargado a agenda de temas e atores (burocráticos e sociais), a política externa passou a ter uma base societal com a qual não contava anteriormente.

Após oito anos de continuidade e aprofundamento das diretrizes lançadas em 2003, a política externa se vê exposta a avaliações, de oposição ou de endosso, que revelam um inédito interesse no debate público brasileiro. De um lado, a oposição denuncia sua «partidarização», prioridades contra-producentes e generosidades excessivas; de outro defende-se uma projeção regional e mundial com vistas a ampliar recursos de poder, oportunidades empresariais, prestígio e voz para o país. De fato, mais que responder a bandeiras partidárias, a política internacional do Brasil alargou como nunca sua ancoragem institucional com base na mobilização de múltiplas agências do Estado com agendas externa próprias ou complementares às linhas de ação do Itamaraty. Esta renovada «estatalidade» da ação internacional vem sendo acompanhada por um dinamismo empresarial marcado pela globalização de seu mapa de investimentos externos com ênfase nos países em desenvolvimento, sejam estes na América Latina – especialmente América do Sul –, na África ou na Ásia. A faceta de país emergente que integra iniciativas de governo com ambição privada poderá nos próximos anos permitir que o Brasil consolide sua condição de poder regional com reconhecimento e capacidade de certa influência num tabuleiro mundial que auspicia a chegada de novos jogadores. A atual fluidez das dinâmicas políticas e econômicas globais constituem um requisito necessário, embora insuficientes, para que esta trajetória prossiga; da mesma forma, no plano doméstico é necessário, embora também insuficiente, que se assegure nas eleições de 2010 a confirmação das opções de política mantidas nos últimos dois mandatos presidenciais.

Atores e interesses

Atualmente, a política externa brasileira é formulada e conduzida num ambiente doméstico e internacional complexo e é fruto de coalizões de interesses de atores domésticos e internacionais com variada capacidade de influência. Neste quadro, um dos traços que marcam este governo é a consolidação de uma característica que já se anunciava na administração anterior, mas que adquiriu novas nuances com a projeção externa de natureza econômica – decorrente do crescimento da economia do país – e política – em função da postulação do governo por maior participação nos assuntos de natureza internacional: a pluralização de atores e a politização da política externa.

Nos fóruns multilaterais internacionais, nas relações bilaterais, na diversificação dos temas em discussão – da saúde pública internacional à proliferação nuclear –, o governo Lula buscou posicionar-se. Esta maior projeção internacional, por um lado, criou expectativas sobre a presença e participação do país nos debates, aumentando ainda mais sua visibilidade. Por outro lado, implicou em maior diversidade e pluralidade de atores e de interesses relacionados aos temas internacionais, o que nem sempre ocorreu de forma convergente com os objetivos perseguidos pelo governo.

Acrescente-se a este quadro o adensamento, neste governo, da política de cooperação internacional – Sul-Sul e triangular – fruto do feliz encontro entre a melhoria das condições econômicas do país que lhe permitiu tornar-se um importante doador, com a vontade política de trabalhar no plano internacional em direção à promoção do desenvolvimento. Ao se tornar um vigoroso instrumento da política externa brasileira para os países em desenvolvimento, esta política fez do país alvo de demandas crescentes cujo atendimento vem requerendo a participação de uma multiplicidade de agências e atores, somando-se ao universo das iniciativas no âmbito da integração regional. Registre-se igualmente o fato de que, ao favorecer uma política de cooperação técnica por demanda externa, seu impacto sobre a administração pública é disperso, o que é agravado pela diversidade temática das áreas contempladas – agricultura, saúde, educação, C&T, defesa, minas e energia, cultura e turismo².

Em particular, embora não exclusivamente, no universo da cooperação alguns ministérios vêm apresentando atuação especialmente destacada, como o Ministério da Agricultura, através da presença da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) em países africanos e sul-americanos. Sua atuação busca auxiliar, promover e fomentar o desenvolvimento social e o crescimento econômico através da transferência de tecnologia e da troca de conhecimentos e de experiências no campo da pesquisa agropecuária. Embora sem o requisito da condicionalidade, de todo antitético aos princípios da cooperação Sul-Sul (CSS), a atuação desta empresa no campo da capacitação para o desenvolvimento vem potencializando as oportunidades de negócios para empresas brasileiras na região. Na mesma linha de atuação, o Ministério da Saúde, através da sua Assessoria Internacional e de órgãos a ele vinculados, como a Fiocruz, desenvolve inúmeros projetos de cooperação técnica no exterior³. De fato, a presença marcante da saúde na agenda internacional do Brasil e a atuação de agências específicas neste campo com forte poder de iniciativa já é responsável pela adoção de uma nova qualificação no âmbito da diplomacia, a chamada «diplomacia da saúde».

Outra face da presença de destaque dos «ministérios domésticos» no tabuleiro internacional ocorre com o setor empresarial, que vem adquirindo alcance global e aumentando mais seu envolvimento internacional. Embora atuem de forma paralela, é expressivo o diálogo entre as ações empresariais e governamentais brasileiras no cenário externo. A política do Ministério do Desenvolvimento (MDIC) de estímulo a missões e empreendimentos do setor público e privado em todo o mundo em desenvolvimento gera uma convergência de interesses que se reflete no discurso e na prática dos «fenícios brasileiros»⁴. O entusiasmo pela frente Sul-Sul por parte do empresariado brasileiro vem relevando também um processo de aprendizagem e um sentido de oportunidade que revela um novo perfil de investimentos e transações comerciais. Entre os grupos privados e estatais a compartilhar mercados, destacam-se Petrobras, Odebrecht, Banco do Brasil, Vale do Rio Doce, Votorantim, Companhia Siderúrgica Nacional, Camargo Corrêa, Gerdau, JBS.

O ativismo da política externa brasileira do governo Lula e sua atuação em áreas temáticas tão diversas em debate no cenário internacional são também responsáveis por um papel renovado das organizações não-governamentais na construção e implementação de projetos. Mantida a rationale do Itamaraty de que a parceria com estas organizações deve se pautar por sua comprovada competência, e não por sua auto-proferida representatividade, deve-se acrescentar que o legado de um relacionamento estreito entre os quadros do Partido dos Trabalhadores (PT) com os sindicatos e movimentos sociais permitiu e impulsionou a formação e consolidação de parcerias entre este governo e diversas organizações. Esta configuração vem exigindo que o governo desenvolva um novo padrão de construção de consensos na formulação dos projetos externos que lhes imprima maior representatividade, sem se descuidar da tarefa de coordenação da diversificada pauta de relações externas do país. Uma das respostas a este desafio vem se dando na própria organização administrativa do Itamaraty. Em coerência com sua própria história institucional, que envolve reformas, reorganização interna para ajustar-se aos «novos tempos» e preservar algum grau de autonomia e poder de pilotagem, esta agência procurou responder às demandas de fóruns multilaterais, das organizações internacionais e da atual multidimensionalidade das relações exteriores. Mencionem-se ainda as demandas decorrentes da mudança de postura do país nos regimes internacionais que estimularam a criação de divisões e subdivisões internas. Neste particular, nota-se a nova configuração da Subsecretaria-Geral Política que, a partir de 2006, somou departamentos e divisões para lidar com temas de destaque na política externa como Meio Ambiente, Direitos Humanos, Temas Sociais⁵. Desta forma, por meio da especialização que alcança espaços, regiões e temas múltiplos, o Itamaraty busca manter-se atuante e participativo nas esferas em que se desenrolam e se constituem as relações internacionais contemporâneas.

Ainda no plano governamental, destaca-se a ação externa dos governos subnacionais. Embora desde os anos 80 já se desenvolva esta atividade no país, nos dias atuais registra-se um notável ativismo nos principais estados e cidades brasileiras, muitas delas possuindo algum tipo de estrutura de coordenação ou assessoria para temas internacionais. Mesmo reconhecendo que a responsabilidade constitucional pela política externa brasileira é prerrogativa do poder executivo federal, as competências e obrigações alocadas às unidades federadas com respeito ao desenvolvimento local concederam certa legitimidade aos governos subnacionais para procurar fundos no exterior, o que envolve acordos de cooperação com suas contrapartes estrangeiras⁶. Neste particular, também o campo da cooperação técnica internacional exponenciou a atuação das unidades subnacionais, transformando-as em mais um ator da política externa brasileira contemporânea. De fato, embora a atividade externa das entidades subnacionais já ocorresse desde o governo passado, ela foi de fato estimulada e integrada à estratégia de política externa e desenvolvimento nacional no atual governo.

A presença expandida do Brasil no exterior por meio dos escritórios internacionais de ministérios voltados para políticas públicas, da iniciativa privada e das organizações internacionais aumentou igualmente a presença de cidadãos nacionais vivendo fora do país, a ponto de já se falar de uma diáspora brasileira. Junto com ela, questões como imigrações legais e ilegais; remessa de dinheiro; formação educacional e cultural, desterritorialização de identidades sociais, etc, outorgaram visibilidade inédita à dimensão consular da diplomacia brasileira, uma dimensão antes relegada a questões de natureza mais administrativa e menos política.

Com relação ao Congresso Nacional, embora sem o ativismo que caracterizara os anos em que o PT, como partido de oposição, foi responsável por incentivar os debates e o monitoramento da política externa, a nova legislatura mostrou que ainda vige a lógica de uma «delegação transitória» ao Executivo na formulação e condução dos negócios exteriores. Esta é retirada quando surgem divergências que produzem polarizações como se deu no caso da ratificação da adesão da Venezuela ao Mercosul e da aprovação das modificações introduzidas no tratado de Itaipu negociadas com o Paraguai.

Finalmente, ao mesmo tempo que ao longo dos dois mandatos do presidente Lula foi visível a multiplicação de atores no campo da política externa, não pode ser menosprezado o protagonismo do mandatário no cenário internacional acompanhado por seu estilo afirmativo. A fórmula adotada pelo governo Lula tem sido vincular um novo acervo de políticas sociais que atacam a pobreza e a desigualdade no plano doméstico com uma ativa diplomacia presidencial. Ao mesmo tempo em que se transformou a questão social numa bandeira de política externa, buscou-se combinar um espaço próprio da Presidência com os recursos institucionais e profissionais do Estado brasileiro. Embora não sendo novidade no Brasil, a diplomacia presidencial presente durante o governo Lula ainda não foi suficientemente avaliada como promotora substantiva de política externa. Deve-se também destacar nesta gestão a presença de uma assessoria especial em relações internacionais junto à Presidência da República, desta forma balizando – ainda que não necessariamente competindo – com as funções da corporação diplomática.

Destaques da agenda

A seguir, examinamos os temas substantivos da política externa que mereceram maior ênfase nos anos recentes e que apresentaram certas inovações com relação às orientações pretéritas. Duas direções podem caracterizar estas inovações. Por um lado, a ênfase na participação nos fóruns de governança global com uma agenda demandante e o abandono de posições defensivas que caracterizaram a agenda terceiro-mundista no pós-Segunda Guerra. Por outro, a prioridade concedida às relações Sul-Sul, com menção especial ao âmbito sul-americano. Neste caso, o Brasil não apenas se tornou um ativo ofertante no sistema de cooperação internacional, como reforçou sua presença econômica por via do comércio e dos investimentos diretos.

Temas multilaterais e novas coalizões. A defesa do multilateralismo universal tem sido um dos temas mais perenes da agenda da política externa, refletindo a clássica identidade internacional brasileira de mediador entre o Norte e o Sul. Mas não apenas a assim chamada crise do multilateralismo aponta para sua gradual transformação como mudou a postura negociadora do país nos últimos anos. A mudança brasileira é resultado do uso de um revisionismo soft nos fóruns em que a capacidade de influência está predicada em posturas demandantes nas diversas questões globais. Desta forma, no regime comercial, ao contrário do passado, quando o país só tinha interesses defensivos, os interesses ofensivos pela liberalização agrícola levaram à coordenação com Índia, China e África do Sul, entre outros, na criação do G-20 no âmbito da rodada de Doha da Organização Mundial do Comércio (OMC). Também significativa foi a mudança de posição no caso de meio ambiente e na discussão sobre mudança climática. Na reunião de Copenhague em 2009, o Brasil abandonou a postura defensiva, não negociadora que adotara em Kyoto, com o anúncio de metas voluntárias de redução das emissões de carbono. A coalizão negociadora significativa neste caso incluiu, além do Brasil, Índia, África do Sul e China. Nestes dois casos, a mudança de postura decorreu também de mudanças domésticas, seja a importância das exportações agrícolas na pauta brasileira, seja o realinhamento doméstico na questão do meio ambiente.

No sistema de segurança coletiva, no âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU), as mudanças de posicionamento já vinham desde 1988 e foram uma decorrência, acima de tudo, de mudanças na política externa quando o país voltou a ser um participante ativo no Conselho de Segurança, onde esteve ausente por mais de vinte anos. Neste mesmo âmbito, o Brasil abandonou certos comportamentos soberanistas prévios, como a participação em missões da paz impositivas, realizadas com base no capítulo VII da Carta da ONU, sendo a instância mais significativa a aceitação do comando da Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti (MINUSTAH) em 2004. Esta nova disposição para participar de operações de paz está relacionada ao interesse brasileiro de postular por um assento permanente no Conselho de Segurança no contexto de uma reforma institucional da ONU⁷.

No contexto global, uma novidade importante tem sido a participação do país nas negociações financeiras internacionais no âmbito do G-20 financeiro, como consequência da ampliação do G-7 – por iniciativa norte-americana – no contexto da crise financeira global iniciada em 2008. Neste âmbito, o Brasil atua coordenado com os BRICs (Brasil, Rússia, Índia e China) no avanço de uma agenda que inclui a questão da reforma institucional e revisão das cotas do Fundo Monetário Internacional (FMI). Nesta arena o país, assim como os demais BRICs, beneficiou-se por possuir um estoque elevado de reservas internacionais. Apesar deste esforço de coordenação, existem diferenças a respeito do encaminhamento dos desequilíbrios cambiais, com nítida preferência do Brasil para que o tema seja tratado no plano multilateral e a oposição tanto dos EUA quanto da China.

A participação do Brasil nos foros de governança global reflete não apenas uma política pró-ativa de constituição de «coalizões de geometria variável», envolvendo algumas nações emergentes, como os limites derivados das carências de recursos de poder que permitam ao país uma carreira «solo» em instâncias globais. Por outro lado, um novo tipo de multilateralismo ad hoc, exemplificado pelo G-20 financeiro, um mecanismo de coordenação informal que não tem por base um tratado internacional, pode ser prejudicial às aspirações brasileiras. Ademais, este novo tipo de multilateralismo, que poderia estar substituindo o do passado, da natureza universal e constitucional, está sendo acompanhado por iniciativas, tanto dos EUA quanto da União Européia, de constituição de «parcerias estratégicas» com países emergentes, sugerindo uma tendência em curso de cooptação pelas potências destes mesmos emergentes.

Oportunidades e desafios na América do Sul. Durante todo o governo Lula, a América do Sul constituiu uma prioridade da política internacional brasileira. Além do interesse por avançar na construção de um projeto comunitário sul-americano, o governo Lula buscou desde seu início projetar a presença brasileira como um fator de estabilidade democrática em toda a região. Não obstante, ao assumir o papel de uma potência regional, o Brasil passou a enfrentar novas expectativas políticas e econômicas de seus vizinhos, nem sempre compatíveis com seus interesses de afirmar-se como ator global no tabuleiro das negociações mundiais.

Assumir o lugar de uma potência regional tem gerado demandas sem precedentes para o Brasil, que requerem novas capacidades diplomáticas e habilidades políticas. A presença brasileira na América Latina tem sido associada ao papel mediador em contextos de crises locais, entre as quais se destacaram os casos da Venezuela (2003), Bolívia (2003 e 2006), Equador (2004), Honduras ( 2009) e Haiti (2003)⁸. Ao mesmo tempo, laços políticos mais intensos foram estabelecidos com governos de países do Cone Sul, os de Néstor Kirchner e Cristina Fernández de Kirchner na Argentina, de Tabaré Vázquez e José Mujica no Uruguai, de Michelle Bachelet no Chile e de Fernando Lugo no Paraguai. Outrossim, se manteve um fluido diálogo político com Hugo Chávez na Venezuela e com o governo castrista em Cuba. Em diversos momentos, esses laços geraram reações por parte de segmentos das elites brasileiras. A opinião doméstica sobre a política brasileira na região tende a se dividir: de um lado, observa-se uma opinião conservadora que se opõe ao abandono da tradição de não-intervenção e reclama a máxima defesa dos interesses nacionais; de outro, círculos progressistas intelectuais e políticos têm apoiado um envolvimento mais ousado e comprometido na América Latina com vistas a construção de uma estratégia regional-global.

Deve-se sublinhar que a expansão do envolvimento político brasileiro em crises locais, somada às atividades comerciais e de investimento crescentes com seus vizinhos sul-americanos, não significa aceitação fácil ou automática na América do Sul da liderança brasileira em assuntos mundiais. Um exemplo foi a reação à candidatura brasileira a um assento permanente no CSNU, que não conta com o apoio da Argentina e da Colômbia. Em temas bilaterais, as dificuldades maiores surgiram com os países menores na região, mencionando-se os problemas com o Equador vinculados à atuação da empresa Odebrecht; com a Bolívia devido à decisão do governo de Morales de nacionalizar as instalações da Petrobras em seu país; e com o Paraguai frente às reivindicações do governo Lugo de renegociar os termos do Tratado de Itaipu. Nos três casos, o governo Lula flexibilizou suas posturas iniciais buscando soluções políticas que superassem desentendimento econômicos e atenuassem os condicionantes impostos por assimetrias estruturais.

Outro ponto a mencionar diz respeito à visibilidade da diplomacia brasileira no plano multilateral latino e sul-americano. Os avanços obtidos nos terrenos políticos e de defesa têm sido mais relevantes do que aqueles na área econômica⁹. Enquanto no Mercosul persiste um conjunto de entraves na agenda de negociações comerciais do bloco, a diplomacia brasileira mostrou seu pró-ativismo na Comunidades Sul-Americana, agora re-nomeada como União de Nações Sul-Americanas (Unasul), e na posterior criação do Conselho de Defesa Sul-Americano. Também foi relevante a atuação do país na inclusão de Cuba como membro do Grupo do Rio e na proposta de criação do Comunidade de Estados de América Latina e Caribe (CEALC) a ser formalizada em 2011¹⁰.

A redescoberta da África. Na história contemporânea da política externa brasileira, o período atual pode ser identificado como o da terceira onda de interesse do Brasil pela África. O relacionamento com o continente africano se converteu num referente simbólico da estratégia Sul-Sul, reforçado pelo discurso da convergência identitária que envolve aspectos históricos, étnicos e socioculturais do país em sua condição de país em desenvolvimento.A gradual recuperação de dinamismo nas transações comerciais Brasil-África a partir de 2000 se deveu a diversos fatores, em que se destacam as iniciativas inter-empresarias – especialmente com Nigéria, Angola, Argélia e África do Sul¹¹. No plano diplomático, desde 2003 foram inauguradas 16 novas embaixadas no continente ao qual o presidente Lula viajou dez vezes, visitou 20 países e criou a Cúpula África-America do Sul (2008). O interesse pela comunidade africana esteve também associado a motivações propriamente políticas em vista dos interesses do Brasil no tabuleiro mundial, em especial o de promover uma reformulação da estrutura decisória das Nações Unidas. De fato, a aspiração por um lugar permanente no Conselho de Segurança reforçou o diálogo com as nações africanas e levou a diplomacia brasileira a buscar explicitamente o apoio à candidatura do país.

Atualmente, a África corresponde ao principal destino da assistência técnica concedida pela Agência Brasileira de Cooperação (ABC), em resposta a demandas provenientes das representações diplomáticas, ou a ofertas configuradas no contexto de visitas presidenciais¹². A oferta de cooperação do Brasil no continente africano ganhou novo impulso a partir da ação conjunta da diplomacia profissional e presidencial na África, a ação da ABC acompanhada por uma rede de projetos ministeriais (destacam-se o Ministério de Ciência e Tecnologia, as iniciativas do Ministério de Desenvolvimento, Industria e Comercio Exterior, da Agricultura e da Saúde). A atuação no continente africano vem sendo instrumentalizada pelas agências especializadas do Estado, especialmente a Embrapa na área de produção de alimentos, Fiocruz no campo da saúde (concentrado no combate a HIV/AIDS e Malária) e Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) para projetos de formação profissional (em áreas tais como construção civil, conhecimento elétrico, hidráulico, computação e gastronomia). Os projetos de cooperação técnica ofertada pelo Brasil, mesmo quando implementados por organizações não-governamentais por demanda do governo brasileiro, também têm sido importantes promotores de vínculos com os países africanos.

Entre as nações africanas, uma atenção especial tem sido outorgado ao relacionamento com a África do Sul, motorizada em grande medida pelo Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul (IBAS)¹³. O Brasil, junto à África do Sul, tem sido explícito em sua intenção de assumir novas responsabilidades em questões de segurança regional, promoção da paz, defesa da democracia e consolidação de esquemas de integração regional. Sublinha-se ainda a coordenação de posições em questões de economia e política internacional com crescente visibilidade em foros e instituições multilaterais como o G-20, a Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO) e as conferências temáticas das Nações Unidas¹⁴.

A expansão da Cooperação Sul-Sul (CSS). Para o Brasil, a CSS combina motivações de política externa com a capacidade de atender demandas de assistência técnica específica e ao mesmo tempo pretende evitar a reprodução das lógicas de assistência Norte-Sul. A CSS oferecida pelo Brasil corresponde a um meio e a um fim. Através da ABC, o país vem procurando configurar seu próprio estilo de cooperação horizontal com ações que visam construir pontes de transmissão e intercambio de conhecimento, lealdades políticas e sociais com outros países em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, o Itamaraty defende a articulação entre assistência ao desenvolvimento, apoio a governança e a promoção da paz.

Nos últimos anos, o Brasil busca projetar-se como um ator com influência na configuração da agenda Sul-Sul de apoio ao desenvolvimento junto a outros países de renda média latino-americanos asiáticos e africanos. Este esforço coincide com relevantes mudanças de sua inserção externa, motivadas por novas ambições internacionais que pretendem expandir a presença do país em negociações econômicas globais, nos âmbitos dos regimes e das organizações multilaterais e nos assuntos regionais¹⁵. O Brasil, como outros Países de Renda Média (PRM) que se destacam na configuração de uma nova agenda de CSS, pretende ser parte influente no processo de revisão e construção de consensos mínimos da comunidade mundial no que diz respeito à cooperação técnica prestada a países em desenvolvimento (CTPD). O rótulo comumente atribuído de «doador emergente» ganha especificidade por se tratar de um ator comprometido com os ideais do desenvolvimento, um ativo participante da terceira onda democrática, um produtor destacado de bens agrícolas e industriais que deverá se juntar aos esforços tão necessários para evitar uma crise de alimentos nos países de menor desenvolvimento relativo, e uma peça indispensável do processo de construção de um espaço regional de integração e cooperação na América do Sul.

Os vínculos do Brasil com a América do Sul e a África são os pilares que sustentam a ascensão do Brasil a condição de doador emergente. Um paralelismo entre a presença do país nas regiões africana e latino-americana indica algumas lógicas e/ou estratégias semelhantes. Quatro «coincidências» podem ser apontadas: a) a seletividade baseada em critérios históricos, culturais e/ou geopolíticos – o interesse concentrado nos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP), de um lado, e na América do Sul, de outro; b) a combinação de vinculações bilaterais com ações que pretendem fortalecer simultaneamente o arcabouço institucional de instâncias coletivas – como a CPLP e o Mercosul; c) a presença multidimensional que somam os campos de segurança, diplomacia, cooperação para o desenvolvimento em países marcados por situações de fragilidade institucional e instabilidade política, como é a participação em missões da ONU – Guiné Bissau e Haiti; d) a vinculação entre coalizões inter-estatais e a CSS no caso do Mercosul – com o Focem – e do IBAS – com o Fundo IBAS. Ambos fundos permitem ao governo brasileiro dar um novo passo no comprometimento de recursos financeiros para a cooperação ao desenvolvimento, superando os entraves impostos pela legislação brasileira que apenas contempla a possibilidade de oferta de assistência técnica.

As alterações de peso nas relações com os EUA. Durante o governo Lula, observou-se um processo de mudança no relacionamento Brasil-EUA em diversos terrenos de interação. Tanto durante a administração Bush como na de Obama, colocou-se de manifesto uma crise de liderança de Washington na região acompanhado pela falta de interesse e energia política para lidar com situações de instabilidade localizadas, o que tem contribuído para que o Brasil consolide sua condição de poder regional. Um primeiro aspecto a ser considerado tem sido a redução do peso norte-americano na agenda econômica externa brasileira nos últimos anos. Embora seja certo que a ampliação do acesso ao mercado dos EUA constitui um interesse permanente da política comercial brasileira, a importância desta meta reduziu-se de forma considerável, principalmente após o esgotamento do processo negociador da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) em 2005. A contra-cara desta inflexão têm sido os esforços para aumentar o comércio com outras grandes economias – como Rússia, China e Índia – e aprofundar os vínculos com a América Latina. Os EUA ainda representavam um destino cobiçado para as exportações brasileiras, mas seu peso no total das vendas externas do pais já não é o mesmo. Em 2002, além de absorver 25% das vendas externas do Brasil – das quais 75% correspondem a produtos industrializados de maior valor agregado e conteúdo tecnológico – os EUA eram responsáveis por 42% do superávit comercial do país. Em 2007, o mercado norte-americano absorvia aproximadamente 15% das exportações brasileiras, o que de fato revela uma forte tendência decrescente. No universo dos investimentos norte-americanos no Brasil, de um posto que oscilava entre 9º e 10º em 1990-2000 como destino de investimentos diretos, o Brasil caiu para o 18º nos anos 2005-2007.

Contra as expectativas iniciais, as relações entre o Brasil de Lula e os EUA de George W. Bush ganharam mais substância com implicações positivas, para ambos lados, do que jamais fora esperado. De acordo com a visão oficial no Brasil, alcança uma etapa de amadurecimento, cujo resultado principal foi o estabelecimento um diálogo estratégico («Diálogo de Parceria Global») entre Brasília e Washington. Desta forma, o relacionamento Lula-Bush, depois de um período de distância, testemunhou uma sucessão de contatos positivos em níveis inter-ministeriais e inter-presidencias. A etapa inicial de marcados desencontros foi substituída por relativa distensão; os principais pontos de discordância, embora não tenham desaparecido, deixaram de representar um empecilho para a identificação de áreas de entendimento. Washington, de seu lado, passou a reconhecer a necessidade de manter aberto um canal de comunicação com Brasília para lidar com a agenda política regional, particularmente em situações nas quais as instituições democráticas enfrentassem maiores riscos de continuidade, como se deu na Bolívia e na Venezuela. Um reconhecimento especial passou a ser reiterado nos encontros bilaterais de alto nível com respeito à intervenção brasileira no Haiti, valorizando-se a decisão do governo Lula de assumir o comando militar da MINUSTAH em 2003¹⁶. O diálogo Brasília-Washington não impediu diferenças frente a realidades turbulentas na região, especialmente quando estas envolvem interesses estratégicos norte-americanos, como ocorre nos casos da Colômbia a Cuba. Se com a administração republicana a aproximação bilateral foi selada por convergências no campo da intervenção multilateral, destacando-se a decisão do Brasil de assumir o comando militar da MINUSTAH no Haiti, e em temas energéticos, com menção a cooperação em biocombustíveis; com o governo de Obama, o principal ponto de encontro se deu no contexto da grave crise financeira internacional deflagrada em 2008. Mas logo desencontros políticos, tanto na esfera regional como global se fizeram sentir; no primeiro caso, mencionem-se divergências suscitadas a partir do golpe de estado em Honduras e com respeito a reincorporação de Cuba à Organização dos Estados Americanos (OEA)¹⁷, no segundo as que se deram quando o Brasil – como membro não-permanente do CSNU – negou seu apoio a imposição de sanções ao Irã.

Reflexões finais

A fórmula adotada pelo governo Lula desde 2003 foi a de vincular um novo acervo de políticas sociais que atacam a pobreza e a desigualdade no plano doméstico com uma ativa diplomacia presidencial. Ao mesmo tempo em que se transformou a conquista social num atributo da política externa, buscou-se combinar um espaço próprio da presidência com os recursos institucionais e profissionais do Estado brasileiro. Enquanto foi reforçada a marca estatista da política externa conduzida pelo Itamaraty, ampliou-se a dimensão inter-burocrática da diplomacia por via de novas redes de interconexão inter-ministeriais, bem como a base societal da inserção internacional brasileira.

Mas os novos tempos da atuação internacional do país também implicam assumir riscos a serem medidos passo a passo nos próximos anos. A título especulativo, elencamos a seguir um pequeno conjunto de desafios quando se contemplam temas concretos da agenda externa brasileira.

O robustecido quadro de participação de agências diversas na política externa gerou efeitos de natureza distinta sobre a condução dos negócios do país: por um lado, aumentou o grau de credibilidade dos compromissos internacionais; alargou-se a possibilidade de articulações horizontais e diagonais entre os atores do plano do Estado e da sociedade brasileira com seus equivalentes estrangeiros; e tornou-se mais complexa a construção de consensos na construção e implementação de projetos externos. Por outro lado, no que tange à constituição de uma agenda de política externa nos ministérios domésticos e nas empresas estatais, devemos atentar para o risco de ativação de disputas inter-burocráticas; enquanto a crescente pluralização de divisões dentro da burocracia diplomática, numa tentativa de resposta à diversidade da agenda e a pluralização de atores com objetivos de coordenação, pode igualmente ativar disputas intra-burocráticas e um inchamento da burocracia sem, necessariamente, uma contrapartida em eficácia.

Em que pesem estes riscos, a ampliação da base societal da inserção internacional do país gerou uma nova configuração da arena de formulação e implementação da política externa brasileira com maior transparência e ativou o debate público sobre as escolhas no projeto de inserção internacional do país com efeitos positivos para o fortalecimento da democracia brasileira.

No que se refere à formação de alianças em espaços multilaterais, a política externa passou a operar por via de coalizões específicas dependendo da temática em questão, como é o caso dos BRICS; G-20 financeiro; G-20 comercial; BASIC, para citar os mais conhecidos arranjos cooperativos do tipo IBAS que inclui cooperação bilateral, trilateral e em terceiros países. Esta diversidade de formatos e tamanhos destas coalizões variáveis responde às diferenciações no conjunto dos países em desenvolvimento e às mudanças em curso no multilateralismo tradicional. Alguns desafios podem ser mencionados a título exemplificativo: a profusão deste tipo de aliança e a capacidade de implementação de seus variados objetivos, em particular no caso daqueles arranjos formais que envolvem distintas temáticas de cooperação; a manutenção da coesão política do grupo face a eventuais divergências entre os membros; e o dilema entre a cooptação pelos mais fortes e representação dos mais fracos. À medida que o Brasil assuma um papel cada vez mais relevante no aprofundamento e nas inovações da CSS, ganha ímpeto um conjunto de possibilidades de horizontalidade que poderiam se transformar em processos de associação, aprendizagem e de oferta ampliada de assistência a países em desenvolvimento. Mas, ao mesmo tempo, a atuação do Brasil como doador Sul-Sul não está isenta de problemas. Muitas vezes esta cooperação responde a motivações pontuais atreladas a objetivos de política externa, atendendo a demandas específicas por parte de receptores, o que estimula a fragmentação do tecido assistencial. A incompatibilidade entre os princípios de um planejamento estratégico com uma política de atendimento de cooperação por demanda e o envolvimento de variadas instâncias do governo nestas iniciativas (nos níveis federal, estadual e municipal) tem dificultado a coordenação destas iniciativas por parte do governo. Assim, a despeito da decisão implementada entre 2005/2006 de promover a reestruturação administrativa e o robustecimento da Agência Brasileira de Cooperação, ainda é preciso aperfeiçoar suas atividades, particularmente no que tange ao dimensionamento dos recursos direcionados à cooperação técnica.

No plano regional, nunca antes os olhos da região sul-americana estiveram tão postos no Brasil, no seu potencial econômico, político e militar. Relações assimétricas, porém, são problemáticas uma vez que a linha que separa a liderança cooperativa da preponderância é tênue na visão e expectativa dos envolvidos. Para o desempenho da primeira, é necessário visão estratégica de longo prazo e capacidade de mobilização de recursos e legitimidade da sociedade. Neste particular, não está claro o quanto a sociedade brasileira está disposta a aderir a um projeto cooperativo regional, nem o quanto o Estado brasileiro estaria disposto a abrir mão de algumas de suas prerrogativas soberanas na delegação de autoridades a instituições regionais.

No caso das relações com os EUA, o Brasil poderá simplesmente repetir a dinâmica já conhecidas de oscilações entre bons e maus momentos. As agendas econômica e política geram um movimento cíclico de expectativas e frustrações. Uma visão panorâmica das relações Brasil-EUA nos últimos anos mostra que, mais do que uma realidade fragmentada de interações, esse relacionamento passou a traduzir um processo complexo e dinâmico, envolvendo uma grande diversidade de temas, atores e interesses governamentais e não-governamentais. Na realidade, é irregular e incerto o alcance de iniciativas cooperativas entre os dois países, particularmente a partir do esforço do Brasil de ampliar seu raio de ação e influência no espaço sul-americano e em temas nevrálgicos de política mundial como a crise do Oriente Médio e a política nuclear do Irã. Funcionalidades no presente poderão esbarrar em discordâncias no momento em que a liderança norte-americana busque retomar a dianteira na região ou insista em posições de alinhamento a suas políticas globais.

Para concluir, tanto a agenda mundial e regional como as relações com os EUA espelham as transformações operadas no ambiente doméstico da política externa com mais atores, interesses, agências burocráticas e governos subnacionais com agendas internacionais convergindo ou não com a agenda da política estatal.

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